Na Lata

  Outro conjunto de temas estabelece a ponte entre a corrupção e a necessidade de uma reforma política para combatê-la. Esses são dois tópicos antigos do debate nacional, mas estão longe de ter produzido ações compatíveis com sua importância e com sua urgência. Em particular, eles parecem capazes de galvanizar os debates eleitorais, mas não de modificar o comportamento dos atores políticos institucionais. Assim, sem pretender hierarquizar as demandas e os temas debatidos, acreditamos que uma das heranças imediatas dos protestos de junho é o fato de que eles escancararam a necessidade de pensar de forma aprofundada as questões que nos angustiam. Essa urgência advém não apenas do fato de que os problemas são reais e importantes, mas porque abandoná-los para os que pensam em se servir deles para fins particulares pode produzir efeitos contrários aos que emergiram na cena pública brasileira. Pensar a corrupção como uma questão exclusivamente moral serve para ocultar seus mecanismos e para esvaziar sua dimensão política. Pensar a reforma política do ponto de vista dos mecanismos eleitorais serve para esconder o profundo mal-estar que domina parcelas da população quando se referem à maneira como a vida política brasileira é conduzida. Mais modestamente, portanto, acreditamos que ainda é cedo para as interpretações de conjunto do ocorrido, mas está no momento de aprofundar as reflexões e deixar de lado o terreno escorregadio das opiniões, para colocar em questão teorias e conceitos que até hoje balizaram os debates sobre temas que de forma mais ou menos intensa explodiram na cena pública brasileira. Essa tarefa longe de ser apenas o apanágio dos especialistas concerne o conjunto dos que se interessam pela vida política brasileira e desejam transformá-la. Enraizar os problemas na longa duração pode ser uma estratégia para abordá-los de maneira fecunda, reconhecendo ao mesmo tempo sua urgência e sua perenidade na vida política brasileira. A seguir apresentamos algumas reflexões sobre o problema da corrupção que foram feitas há alguns anos, quando o tema da reforma política estava em alta em nosso País. Acreditamos que elas guardam, ainda, sua pertinência exatamente porque pouca coisa mudou desde então.

Corrupção e  Estado de direito

Newton Bignotto

Texto originalmente publicado em: AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Fátima: Reforma Política no Brasil. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2006. 

  Quando se discute reforma política no Brasil, um dos obstáculos mais citados para o pleno desenvolvimento da vida democrática no país é a corrupção frequente dos agentes do Estado e os prejuízos causados pelo que muitos acreditam ser um fato generalizado na vida pública. Essa percepção do senso comum acompanha a maneira como alguns cientistas políticos definem o fenômeno da corrupção nas sociedades contemporâneas. Gianfranco Pasquino, no conhecido Dicionário de Política, editado, dentre outros, por Norberto Bobbio, afirma que corrupção “designa o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. Corrupto é, portanto, o comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estatal”. Ao colocar assim o problema, o autor restringe seu alcance aos atores diretamente relacionados com a ação governamental e sugere que a corrupção é primariamente um ato ilegal, perpetrado por aqueles que deveriam zelar pelo bom funcionamento do aparelho estatal, notadamente os funcionários. O âmbito de ação dos corruptos é, pois, essencialmente o Estado.

  A abordagem da questão tal apresentada mostra que o principal remédio para a corrupção deve ser de natureza legal, uma vez que ela é antes de tudo um ato de ilegalidade. Isso sugere que uma reforma política deveria se concentrar na modificação da legislação vigente, visando adequá-la ao caráter generalizado que o fenômeno parecer ter adquirido na sociedade brasileira. Ocorre que, se estudarmos o problema desse ponto de vista, será mister reconhecer que o aparato legal brasileiro, como o de muitas nações democráticas – está longe de ser omisso em relação aos funcionários que transgridem a lei. O código de conduta do funcionalismo, assim como a legislação brasileira em suas várias formas, prevê uma série de punições, que são aplicadas com maior ou menor sucesso pelas corregedorias públicas, assim como pela justiça comum. A reforma da legislação certamente pode torná-la mais eficiente diante dos muitos desmandos que dominam nossa vida pública.

  O que se deve perguntar, entretanto, é se a análise por esse viés abarca todos os aspectos do problema, mesmo na forma como é percebido pelo senso comum. O mal-estar que domina muitos setores da sociedade brasileira, quando confrontados com a pergunta sobre o funcionamento do Estado, não parece se esgotar na queixa contra a ineficiência dos mecanismos legais em punir os transgressores. A corrupção é tida como um problema para a sociedade brasileira, em grande medida, porque é percebida como parte de nossa vida política em toda sua extensão e não apenas em uma de suas dimensões. Quando se fala da corrupção dos políticos, o fenômeno ganha uma amplitude que não está prevista na análise de muitos cientistas sociais. A restrição da questão, no entanto, como aquela operada por Pasquino, tem o mérito de apontar para soluções possíveis pelo uso de mecanismos tradicionais de controle das atividades do Estado, que se torna muito mais difícil quando tomamos a corrupção em sua acepção mais larga, que afeta a relação dos cidadãos de um Estado com a vida política em geral e não apenas com uma de suas instâncias mais facilmente identificáveis. No caso brasileiro, parece-nos, entretanto, que o conceito alargado de corrupção está mais próximo das preocupações dos cidadãos comuns do que a abordagem restritiva proposta por alguns cientistas sociais.

  Historicamente o problema da corrupção faz parte do vocabulário da filosofia política desde a antiguidade. Platão abordou a questão no oitavo livro da República. Para o pensador grego, cada regime político corresponde a um tipo de homem. Assim, numa aristocracia, um determinado grupo social restrito ocupa o poder e governa segundo seus interesses e valores. Quando os filhos dos aristocratas perdem a capacidade  de reproduzir o comportamento de seus pais, o regime se corrompe e se transforma em outra forma de governo. O importante nessa mudança de regime é que ela é inevitável aos olhos do filósofo e se tornava inexorável com o passar do tempo.

  A herança platônica foi recebida por Aristóteles – que a ela dedicou páginas luminosas no quinto livro de sua Política – e, depois, foi popularizada pelo historiador grego Políbio, que viveu no segundo século de nossa era. Ele afirmava que os regimes mudavam segundo uma ordem pré-determinada e sempre num mesmo sentido. Dos melhores regimes passa-se para os piores até que é preciso regenerar inteiramente o corpo político. Para resistir a essas mudanças, é necessário misturar na constituição do regime elementos oriundos das três formas não degeneradas de governo: a realeza, a aristocracia e a democracia. Com isso pretende-se evitar que a simples passagem do tempo destrua o corpo político sem que os homens possam fazer algo para detê-la. No entanto, mesmo num regime misto, a corrupção é um fato inexorável, que pode ser retardado, mas não evitado para sempre. Para os antigos havia, portanto, uma relação direta entre o comportamento dos homens e a corrupção do corpo político, mas ela dizia respeito à essência dos regimes. O que se corrompia eram as formas políticas, mas a origem do processo estava nos homens,  nos costumes degradados e na violação frequente da lei. Durante o Renascimento, os humanistas italianos, Maquiavel em particular, retomaram o problema e o estudo da corrupção, insistindo sobre o fato de que se os homens fracassam em defender os valores republicanos, a corrupção ganha terreno e destrói o corpo político.

  Na modernidade Montesquieu abordou, no oitavo livro de seu Do espírito das leis,  o tema da corrupção de uma maneira que lembra a dos antigos. Para ele : “A corrupção de cada governo começa quase sempre pela dos princípios”. Mas o que é um princípio? Para o pensador, princípio é o que faz um regime político agir, a seta que guia os homens em suas ações, quando devem fazer escolhas na cena pública. Numa república o princípio é sempre a virtude. Isso não significa dizer que num regime republicano – que para ele engloba as democracias – os homens ajam virtuosamente ou sejam sempre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto do Do espírito das leis, afirma que: “Podemos definir esta virtude como o amor pelas leis e pela pátria. Este amor. Exigindo sempre a supremacia do interesse público sobre o interesse particular, produz todas as virtudes individuais; elas nada mais são do que esta supremacia”. Ao se corromper o princípio de uma república o que se constata é que os homens deixam de agir por amor à pátria, ou param  de defender os interesses públicos acima de tudo, e passam a se guiar por outros ideais, que tanto podem ser os desejos individuais quanto a honra  que move as monarquias.

  No século XIX, essa maneira de abordar o problema da corrupção deixou de ser considerada e foi aos poucos perdendo terreno para análises mais próximas daquelas que dominam hoje as ciências sociais. Que sentido tem, então, recorrer ao passado? Certamente não podemos mais nos referir à corrupção como a um fenômeno natural, nem mesmo esperar da mistura de diversos modelos de governo a solução para as graves questões suscitadas pela corrupção dos agentes do Estado. O que cabe é reter a ideia de que ao se corromper o corpo político perde sua identidade e deixa de oferecer a seus membros a proteção de suas leis. Para manter viva essa herança devemos, pois, ver de que maneira a modernidade alterou nossa forma de pensar a natureza dos corpos políticos e sua forma de funcionar.

  O primeiro passo para efetuar o vínculo entre a tradição e a modernidade é reconhecer que a identidade das nações contemporâneas é garantida por sua constituição –conjunto de leis fundamentais, que não pode ser modificado pelos governantes particulares – e não mais por princípios abstratos ou transcendentes. Embora possamos pensar a constituição de diversas maneiras, o que reúne as diversas concepções é a ideia de que os Estados modernos são estruturados em torno de leis fundamentais, que garantem seu funcionamento e limitam os poderes dos governantes. Tanto para aqueles que, como Rousseau ou Hegel, enxergam na constituição um organismo jurídico, que confere unidade ao Estado, quanto para os que, como Locke e Rawls, veem no aparato legal constitucional uma maneira de garantir os direitos individuais pela limitação dos poderes, a afirmação da identidade do Estado moderno por sua constituição parte do princípio da superioridade das leis sobre as vontades individuais. Nesse sentido, ao criar o mecanismo constitucional, seja pela preservação dos costumes e leis tradicionais (Burke), seja pela expressão escrita da vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau), os cidadãos assumem que desejam viver segundo seus princípios e que estes não poderão ser destruídos sem que o Estado também o seja. Uma das consequências dessa maneira de abordar o problema da fundação das formas políticas é que não há Estado de direito e constituição sem que aja delimitação das fronteiras entre o domínio público e o domínio privado. Da mesma forma, nessa lógica, a constituição é o marco último para decidir da legalidade ou ilegalidade de uma ação.

  Para pensar o problema da corrupção no Brasil é importante fugir de sua interpretação corriqueira para levar em conta as relações complexas, que se estabeleceram ao longo dos anos entre órgãos estatais e grupos privados. Dentre nós, a constituição nunca chegou a ocupar o lugar que tem na vida política de nações como os Estados Unidos. Embora tenhamos uma rica história constitucional, a separação entre o público e o privado nem sempre é percebida como um fato derivado das leis fundamentais e nela refletidos. De um lado, grupos ou partidos políticos que chegam ao poder costumam desconhecer o fato de que o aparato constitucional constitui um limite intransponível para suas ações. Agindo como grupo privado, vários atores políticos se comportam como se a vitória nas eleições significasse a posse da totalidade dos poderes do Estado. A confusão entre a esfera do governo e os domínios do Estado conduzem à crença de que a soberania popular, origem das leis em uma democracia, é apenas uma referência ideal, sem correspondência na realidade. Por outro lado, o próprio Estado parece reproduzir seus quadros, como mostrou Faoro, criando um grupo dirigente, que não reconhece limites para suas práticas, além daqueles inerentes às disputas políticas.

  Olhando para esse quadro é possível concluir que, no Brasil, se a corrupção é em grande medida o efeito do comportamento ilegal de funcionários públicos, ela é um fenômeno que atinge setores muito mais amplos de nossa sociedade e ameaça romper o equilíbrio constitucional, atentando contra alguns de seus princípios fundamentais. Atacar o problema de frente implica retomar o debate sobre as definições entre o público e o privado e pensar numa reforma da legislação que contemple o conjunto das forças políticas e não apenas os agentes do Estado. Essa ampliação dos horizontes da análise ajuda a ver que a corrupção é um risco para os fundamentos da democracia. Ao preferir os interesses privados aos interesses públicos, mais do que transgredir a lei, atinge-se o núcleo mesmo do Estado: sua constituição. Uma reforma da legislação terá pois necessariamente que levar em conta a ameaça representada pelos corruptos e o fato de que a corrupção diz respeito à maneira como a sociedade como um todo lida com a coisa pública. O Estado de direito não sobrevive sem que todos os atores envolvidos no processo sejam responsabilizados e sem a afirmação da superioridade do bem público sobre o bem privado. É claro que os crimes cometidos por funcionários e cidadãos devem ser punidos segundo a legislação vigente. Mas, se quisermos levar em conta a natureza verdadeiramente política da corrupção, será preciso prestar atenção a seu nascedouro nas relações promíscuas entre os interesses de agentes particulares e as ações governamentais. Sem uma definição clara das fronteiras entre o público e o privado e a extensão da punição a todos os agentes corruptores, as diversas práticas ilegais, que caracterizam a corrupção no Brasil, serão um ameaça constante à manutenção do Estado de Direito. A ideia dos antigos de que a corrupção dos homens leva à destruição do corpo político serve, assim, como uma indicação dos riscos que corremos quando abandonamos o marco das leis fundamentais, para gerirmos a vida pública com a lógica imediata das disputas eleitorais.

Referências bibliográficas. 

ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982.

BOBBIO, N (et al). Dicionário de Política. Brasília: EDUNB, 1992, 2 vol.

FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Editora Globo, 2001

LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University Press, 1960.

MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Ed. Abril, 1979.

PLATÃO. A República. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001.

RAWLS, J. A Theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973.

ROUSSEAU, J.J. O contrato Social. Rio de Janeiro: Martins Fontes, 1999.

Newton Bignotto

Pós-doutor em Filosofia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales

Pós-doutor em Filosofia pela Universite de Paris VII – Universite Denis Diderot.

Doutor em Filosofia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales

Mestre em Filosofia pela UFMG

Graduado em Filosofia pela UFMG

Charge por Ivan Cabral, em 4 de julho de 2013.